主讲人：杨治坤博士

点评人：王春业博士  仪喜峰博士

主持人：梁成意博士

指导老师：刘茂林教授  石佑启教授  徐银华副教授  胡弘弘副教授

时间：2007年4月1号14点30分

地点：文治楼6楼会议室

梁成意博士：今天的主讲人是杨治坤博士，题目是“相对集中行政处罚体制”。治坤博士稿子改了很多遍，因此我们今天可以看到一篇很好的论文，但是我希望我们还是要用一种怀疑的眼光来审视这篇论文。下面，首先请杨博士介绍一下这个论文。

杨治坤博士：各位老师和同学，下午好。

我今天要讲的题目是：《论相对集中行政处罚体制》，副标题是“以城市管理行政执法为视角”。整个文章分为5部分，第一部分是序言，第二部分是行政相对集中处罚体制的概念、制度流变和困惑，第三部分是相对集中行政处罚体制陷入困境的缘由，第四部分是问题解决的步骤分析，最后第五部分是简单的结语。

引言部分，首先通过从06年的新闻报道中一系列的“暴力执法”和“暴力抗法”的现象出发来引出城市管理中的相对集中行政处罚这一主题。然后追问三个问题：一，相对集中行政处罚制度设计的初衷是什么？二，为什么该制度现在陷入一个执法的怪圈？三，应该采取什么措施来走出困境？

第二部分是相对集中行政处罚的概念、体制流变及困境。

该部分包括三个问题：第一个问题，相对集中行政处罚的概念。文章从行政法理、实证规范、行政执法实践发展的趋势三个方面进行分析，并指出，与“综合行政执法”相比较，选择“相对集中行政处罚”这个概念更具有精确性和妥当性，可以为整个的学术交流提供一个话语的平台。第二个问题，相对集中行政处罚体制的流变，这经历了三个阶段：一是分散执法处罚，二是联合执法处罚，三是相对集中行政处罚，分别对应分散执法处罚模式、联合执法处罚模式和相对集中行政处罚模式。第三个问题，对该体制困境的分析。文章首先从制度设计中探讨该制度本身的价值：相对人权益的保障、行政效益的追求以及精简机构。但是目前看来这三个价值都没有得到很好的实现。

第三部分对相对集中行政处罚体制陷入困境的缘由探悉。文章认为相对集中行政处罚体制陷入困境有以下几点原因：在理论上对集中行政处罚体制研究非常薄弱。第二，相对集中行政处罚体制本身不完善，这一部分是从有关法律依据、主体资格、执法范围执法监督和绩效评估机制等几个方面展开论述。第三，城市管理体制的制约。主要包括两个方面：首先是行政权的边界；其次是行政权在城市管理中的配置。

第四部分是对城市管理相对集中行政处罚体制走出困境的步骤分析。包括三个对应措施：第一，加强对相对集中行政处罚体制的理论研究。第二，相对集中行政处罚体制的自身完善，其中着重入手的几点：（1）加强关于集中行政处罚的法律的废、改、立工作。（2）建立执法公开与监督制度。（3）建立行政执法激励机制。（4）建立科学、规范、开放的绩效评估机制。（5）建立行政执法竞争机制。第三，转变政府城市管理职能，优化城市管理行政权结构。

第五部分是结语，主要是把相对集中行政处罚制度放在行政体制改革的背景下思考这个问题。

梁成意博士：下面由王春业博士进行点评。

王春业博士：读了这篇文章，我感觉受益匪浅，下面我就谈几点想法。

先谈一谈这篇文章的优点。这篇文章就总体而言思路清晰，论点清楚，整篇文章层层深入，重点突出。具体而言，这篇文章有自己的创新之处，讲述也非常透彻。比如对《行政处罚法》第16条的解释。一般认为该条是一个概括性授权，还需要其他法律加以补充，而该文的解释是一种创新。本文分析上也非常深入，比如在分析城市管理体制上，分析了行政权的边界。同时，该文的资料非常的全面翔实。

同时也要指出一些不足。从内容上讲，有几点问题。在引言上，作者引用了暴力执法和暴力抗法的问题，但我认为这同下面的文章关系不是非常密切。第二点，第二部分的内容太为庞杂，尤其是困境，是否可以单写？以便下面提出相关原因和解决办法。第三点不足是在谈到集中行政处罚权的概念解释不透彻，这个概念是全文的核心，应该加以更为透彻的论述。此外，相对集中行政处罚与综合执法的区别到底有哪些，该文中交代的也不是很清晰。文中还存在一些技术性问题，像关键词的长短不一，似乎可以做些修改。相对集中行政处罚体制仅仅解决了多头执法问题，但没有解决执法方式问题。

这是一些不成熟的想法，请各位多指教。

梁成意博士：下面由仪喜峰博士点评。

仪喜峰博士：我讲一些不成熟的看法。我从两个方面进行评述。

我从四个方面评述一下文章的优点。一、该文的选题非常具有现实意义。有关“钉子户”的拆迁问题其实也涉及到这个制度的问题。尤其是在和谐社会的宏大背景下，由一些社会上存在的现实问题联想到这一理论问题，选题是十分贴切。二、从文章的论述角度来说，作者谈的这个相对集中行政处罚制度，许多人谈过，但大多沦为泛泛而谈，没有什么意义。而作者却选取了一个非常好的切入视角，从城市管理行政执法的角度，给人非常大的启发。三、文章分为五个部分，层层递进，逻辑清晰。四、文章还有数个亮点。1、文章在谈到行政执法体制流变时，在转型期的宏观背景下进行讨论，尤其谈到从单位社会开始转变，很有说服力。2、对联合执法的分析，谈到时间的统一和空间的同位，并不能解决执法效率问题。3、在缘由探寻上，谈到我国相对集中行政处罚体制是以实践为先导，理论滞后。而这正是行政法研究一直存在的一个问题。4、本文作者对《行政处罚法》第16条的分析让人很受启发。5、在行政权和行政相对人的关系上，没有局限于微观视角，而是放到政府体制改革的大视野下，并在其中涉及到社会自治的问题。6、街头官僚理论中的强制和暴力执法也很具有说服力。

对于不足之处的建议。一、对于题目，我认为如果能加上“和谐社会下”就能更具现实意义。二、关于“相对集中行政处罚权”概念这一节，一般而言，人们会认为城市管理是和农村管理相对应的，但实际上在这里，城市管理是和交通、土地等对应的范畴。这一点似乎应该明确一下。三、在谈到精简机构不到位这一点，如果能够引证一些行政学的资料会更好一些。四、在关于伪命题时，应该进一步阐述一下你的意思。

梁成意博士：下面自由发言。

范电勤博士：我问几个问题。

一、关于行政处罚体制，我国以前有没有人研究过？二、引言部分，暴力执法和暴力抗法是否同后文不衔接？三、对于相对集中行政处罚体制的困境，就你文中的论述而言，该制度是失败的。既然制度是失败的，为什么还要完善而不是推到重来？四、暴力执法和暴力抗法在相对集中行政处罚体制实施之前的状况是怎么样的？五、暴力执法和暴力抗法为什么能够被社会容忍？六、行政权力的主要作用是维护社会的秩序，而摊贩做生意则是涉及生存权，在秩序和生存权发生冲突时，我们如何处理？

廖原博士：我谈几个思考。

一、相对集中行政处罚体制本身欠缺合理性。仅仅因为分散处罚出现问题，就把他们集中在一起，犯了“头痛医头，脚痛医脚”，因此该制度应当放在行政制度改革的大框架下进行完善。我认为应当建立集中行政执法制度，从体制上整体整合。二、《行政处罚法》第16条的规定，我认为体现的是机构的精简、效率和效益原则，不应该建立新的机构，而应以原有机关为基础。三、机构的精简不是指机构的人员越少越好，而应以有效实现社会管理功能为限度。四、对于集中行政处罚的监督问题。既然行政处罚权能够集中，为什么监督权不能集中呢？现在我国的监督制度虽然很多，但都没有效力，之所以如此，就是因为没有集中在一起形成合力，如果集中在一起行使是否会更有力量？

石绍斌博士：我说几点看法。

一、我首先质疑廖原博士的建议。既然行政处罚权的集中行使是值得质疑的，那监督权的集中行使不也是值得质疑的吗？二、题目改成“论相对集中行政处罚体制的困境及其完善”是不是更好？三、行政处罚权的概念放在引言部分是不是更合理？

刘道筠博士：本文从实践引到理论，做出一些分析。我主要从挑剔的眼光来看这篇文章。

首先，论点。将相对集中行政处罚等同于综合执法，这一点我认为分析不透彻。其次，论证。对于相对集中行政处罚的依据和原因分析还需要进一步深入。在完善对策上面，也比较宽泛，不是完全针对相对集中行政处罚制度的完善。

梁成意博士：我还有一些想法。有几个问题：

一、“实践中，综合执法和相对集中行政处罚”，这里，我认为“实践中”使用的非常不准确，因为概念的问题是理论的问题，不是实践的问题。二、“城市管理相对集中行政处罚体制的流变”这一节有些文不对题，这一节论述的实际是“城市管理行政处罚体制的流变”，与标题不符。三、有两个很重要的概念没有加以详细的界定。 “行政相对人的权利”和“其他社会公众的权益”是什么关系？这一点缺乏进一步论述。四、关于行政权的边界。行政权、市场与社会到底是什么关系？五、第四部分标题是“步骤分析”，而步骤分析是有逻辑顺序的。而这一部分实际是对策分析。六、还有整体监督的问题。监督不到位时，我们需要一个集中的监督。就像司法最终性原则。

梁成意博士：下面由老师们给予指导。

徐银华副教授：相对集中行政处罚体制是一个具体问题。这篇文章没有完全写出实务中的问题，在理论上没有很大的突破。但对于这个问题的讨论是相当全面的。

我认为对于文章来讲，最好不要加副标题，可以用“相对集中城市行政处罚体制”。文章本身的标题是法学思考，但文章基本没有脱离行政法的范围。对于文中的一些相似概念没有加以清晰的辨明。第二，对相对集中行政处罚体制的成因没有做太多的分析，这种制度是针对多头处罚做的一种设计，这样一种制度是治标不治本的。行政机关到底有什么权力，这应该由权力机关来决定，而不能完全由行政机关自己来决定。应该从根本上来解决这个问题。第三，对策的研究太宽泛，似乎什么样的行政问题都可以以此对策来应对。

胡弘弘副教授：我有一些看法。

第四部分关于走出困境的分析，有点隔靴搔痒，不是非常具体。包括执法人员的素质、法治观念、优化城市管理行政权的结构等，角度不是特别清晰。关于制度设计的价值诉求，你提供的方案能在多大程度上解决该制度的问题？

石佑启教授：我认为这个题目具有相当大的价值，做起来还是有意义的。这篇文章从现象出发，来挖掘这个问题的本质。当时为什么要搞这样的制度？需要一个理论上的澄清。《行政处罚法》出台时被认为是行政执法体制革新的一个突破口，尤其是第16条，是为了防止多头处罚给行政相对人造成的负担过重。多头执法不但不利于保护相对人的权利，而且造成了职能交叉、机构臃肿、效能低下。但这不仅仅是行政法的问题，也是个宪法的问题。而且对于困境的分析，如果想要到位的话，需要作些实证性研究，对策分析要新，针对性要强。

对于对策部分，我提出四点建议：一、观念问题。之所以相对集中行政处罚体制没有达到目的，就源于权力运行的观念没有完全更新。行政权具有公共性和服务性的特征，而不是自利性的。其运行是为公众谋利益的，而不是为行政机关及其工作人员谋取私利。二、体制问题。政府职能如何定位，权力如何配置。这涉及到宪法与组织法上的问题。三、机制问题。它是连接体制与制度的桥梁。应建立健全以公众为主导的评价机制，打破垄断、引入竞争机制，公共财政保障机制等等。四、制度问题。要对现有制度进行梳理，促进制度创新。

刘茂林教授：我觉得对于问题从那些方面进行思考更为重要。为什么《行政处罚法》会规定这个问题。任何制度的产生都有社会的需要。由这个法律形成了相对集中行政处罚体制。行政处罚权本是个集中的东西，无非基于管理的分工配置到不同的部门，这具有一定的合理性。所以不同的机关根据管理的需要都有它的权力。过去的做法也有依据，现在则由于问题的出现进行新的摸索。行政权运行的关键点在哪，制度层面怎么样，运行的现状怎么样，必须加以描述，否则在文章中便无法表达清楚。我们也可以做些异向的思考。

关于概念的确定的问题，这一点的论述也不清楚。而且综合执法和相对集中行政处罚权都不是法律概念，只不过是理论概括。第16条的表述表明，相对集中行政处罚权是个例外的制度，不是常态的现象，更非必须这样做。各地对该条的理解不到位，把“可以”做理解成了“必须”做。

概念分析的角度把握和方法的运用不够合理，需要进一步整理。而且对制度的分析还存在一个社会学的方法。这都是非常重要的。对于“相对集中行政处罚权”的内涵和外延还需要进一步加以准确化。

总的感觉这个文章花了很大的功夫，有自己的见解。

梁成意博士：下面由治坤博士做出回答。

杨治坤博士：非常感谢各位老师和同学的批评。对于论文的不连贯，目前还不是一个定稿，有许多地方仍待完善。关于引言的问题，我一直是想把它作为一个引子，大家的批评对我有很大启发。完善对策过于大而化之，针对性还不强，我也会进一步改进。

梁成意博士：非常感谢大家的参与，这一次博士论坛到此结束。

整理人：梁成意、杨翼飞  钟佳楠