内容摘要：我国现有的行政判决种类存在着缺陷，应结合我国的实际情况，借鉴国外的做法，完善我国的行政判决种类，具体包括：取消维持判决，增加禁令判决、部分判决（中间判决）和自为判决，明确变更判决中显失公正的内涵，扩大变更判决的适用范围，规范撤销判决的适用条件以及对程序违法的撤销判决等。

关键词：行政判决  种类  完善 

行政判决也称行政诉讼判决，是人民法院依照法定程序对行政案件进行审理后，在查明事实的基础上，依法就案件的实体争议作出的具有法律约束力的判定和处理。它是对被诉具体行政行为是否合法的判定，是对当事人所争执的权利义务关系的判定，是对被诉具体行政行为效力作出的处理，是行政诉讼中具有决定意义的一环。

行政判决种类的设定直接影响到行政诉讼制度功能的实现。每一种类型的行政判决都包含着对特定权利或利益的保护，意味着社会权利主体请求法院解决行政纠纷诉求的实现，也意味着国家在保护公民权益以及在确保行政法治方面承担着更多的司法保障义务。我国现有的行政判决种类能否适应审判实践的需要？能否为相对人的权益提供充分的救济？能否有效地维护公法秩序？这些问题值得我们进一步思索。

一、国外行政判决种类之考察

在不同国家，由于其文化、历史、法院地位及功能差异，行政判决种类的设定也存在一定差异。

（一）普通法系国家行政判决的种类

1、英国。英国的行政判决与其诉讼令状制度相关联。令状制度适用于普通救济（私法上的救济，救济个人权利），也包括特别救济（公法上的救济，维护公法秩序）。涉及普通救济较典型的令状有禁制令（Injunction）和宣告令（Declaration），“禁制令可用以防止任何侵权行为或违约行为的发生或继续，”“法院也可能颁发强制性禁制令（mandatory injunction），即要求做某种行为的积极性命令，而不是不为某种行为的否定性命令。”[1]法院对禁制令的申请，判决有两种：颁发禁制令或驳回诉讼请求。“宣告判决的实质是宣明各当事人的权利或所处合法地位，而不以任何方式改变之，但在合适案件中可补以其他救济”[2]。宣告判决在私法中起着重要作用，是在达到侵犯权利的地步之前解决纠纷极为有价值的救济。对宣告令的请求，法院或者作出相应的确认判决，或者驳回诉讼请求。

涉及特别救济较典型的令状有：调卷令（Certioriari）、禁令（Prohibition）和强制令（mandamus）。只要个人受某个行政当局或某个行政裁判所的某项决定的不利影响，就可以请求高等法院调卷。如请求获同意且高等法院经审查认定该决定有错误，就可以撤销此项行政决定或裁决。法院审查调卷令案件的判决有两种：撤销被诉的决定和驳回诉讼请求。作为英国王座法庭实施控制系统的一个组成部分的禁令，是与调卷令同时发展起来的，“它可以用来禁止行政当局超越权限和滥用权力，特别是禁止许可证发放单位制定违反法律的规定或发放允许违法行为的许可证。”[3]法院审查禁令案件的判决也有两种：作出禁令判决和驳回诉讼请求。强制令，“系指在某一行政机关不履行其应履行的义务时，受害方即可向法院申请强制令。如申请获得批准，法院即针对该行政机关下达强制令，命令该机关必须履行某种法定义务，以满足受害方的权利要求。”[4]强制令既可由私人请求，也可由行政机关申请。对强制令请求，法院同样可以作出两种判决：颁发强制令或驳回诉讼请求。

2、美国。美国的司法审查制度既继承了英国的传统，又有自己的特色。根据美国《联邦行政程序法》和判例，法院审理行政案件可以作下列几种判决：（1）强制履行判决。《联邦行政程序法》第706条第1款第（一）项规定，法院可以强制机关履行其拒绝或不当延误的行为。（2）宣布行政行为非法，予以撤销。美国《联邦行政程序法》第706条第1款第（二）项规定，负责审查的法院应“判定机关的行为、决定和结论非法并予以撤销，如果发现其——1、主观武断滥用自由裁量权或在其他方面不符合法律规定；2、与宪法规定的权利、权力、特许权或豁免权抵触；3、超出了法定的管辖范围、权力范围或限制范围，或者缺少法定权利；4、没有遵循法定程序；5、在属于本编第556条和第557条所规定的案件中，或者在其他由法律规定应根据机关听证记录进行复核的案件中，没有充足证据支持；6、缺乏事实根据，因而要由负责审查的法院重新审查案件事实。”（3）直接改变被告行政决定，这一判决形式来自于某些州的法律和判例。（4）责令赔偿损失，这一判决形式来自于1946年的《联邦侵权行为求偿法》。（5）驳回诉讼请求。此外，根据原告可提起请求法院作确认判决之诉，1934年确认判决法还确立了“确认判决”的形式。[5]

（二）大陆法系国家行政判决的种类

1、法国。在法国，行政判决的内容和形式与行政诉讼类型紧密相关。一直沿袭至今的传统分类即是以法官判决时权力的大小为分类依据的，并分为完全管辖之诉、撤销之诉、解释及审查行政决定的意义和合法性之诉、处罚之诉。[6]在撤销之诉中，法院可作出撤销判决和驳回诉讼请求的判决，但不能变更行政机关的决定。在完全管辖权之诉中，法院可以撤销、变更行政机关的决定，也可以责令行政机关重新行为，还可要求行政机关对相对人赔偿。在解释和审查行政决定的意义和合法性之诉中，法院除解释和审查行政行为的意义和合法性外，没有其他权力，法院不能撤销或变更行政行为，也不能判决行政机关赔偿。在处罚之诉中，法院可以作出处罚的判决。

2、德国。在德国，行政诉讼的判决种类由法律明文规定。按照《联邦德国行政法院法》[7]第42条、第43条、第44条和第113条的规定，德国行政判决有以下几种：

（1）撤销判决。适用于具体行政行为违法且原告权利因此受到侵害时，确认无效之诉针对于相对人不利的行政行为。对违法的不利行政行为，法院可予以撤销。如果具体行政行为已被行政执行，则当行政机关有能力撤回有关行为时，也可采用撤销判决；如果不能，则采用继续确认判决。

（2）确认判决。适用于具体行政行为已被撤回或以其地方式得以处理，原告要求对具体行政行为的性质进行确定的诉讼。此外，确认判决还可用于确认某种法律关系是否存在。

（3）履行判决。适用于行政机关不履行法定义务的情况。当行政机关拒绝作出有关具体行政行为或对有关具体行政行为的申请不予答复时，法院可作出履行判决，责令行政机关作出相关行为。

（4）给付判决。用于法院责令行政机关支付一定的金钱和财物。

（5）变更判决。主要用于钱款方面的变更。具体行政行为内容为某一钱款的确定或钱款的认定，原告请求对此更改的，法院可以确定一其他数目的钱款或以其他方式对钱款进行认定。

此外，《联邦德国行政法院法》第109条、第110条和第111条还规定了中间判决和一部判决（部分判决、局部判决）等判决形式。

3、日本。日本的行政判决是针对原告的诉讼请求而为的，而且判决权也有严格限制。日本的行政判决依其内容不同，可分为诉讼判决和主案判决。[8]诉讼判决是指诉在缺乏诉讼要件时，以起诉不合法作出驳回判决，类似于我国的裁定不予受理或驳回起诉。主案判决是指确定请求是否正当的判决，包括承认请求的判决（即撤销不合法的处分）驳回请求的判决（即原告请求撤销处分的理由不存在）、情况判决。情况判决是判决中的例外，它是在审理结果认为争议处分应予撤销，但由于撤销对公共利益不合适时，而采取驳回请求判决。

可见，大陆法系国家一审行政判决与行政诉讼的类型联系密切。

二、影响行政判决种类设定的因素分析

从对国外行政判决种类的分析中，我们可以看出，影响行政判决种类设定的因素主要有如下几个方面[9]：

（一）原告的诉讼请求

判与诉是相对应的，判决实际上就是法院对原告诉讼请的答复。从理论上说，行政诉讼的请求包括五种：1、撤销性请求，即请求取消或撤销行政机关已作出的行为；2、履行性请求，即当行政机关不履行法定义务时，请求命令行政机关作出一定的行为；3、禁止性请求，即请求禁止行政机关实施一定的行为，一般是针对行政机关正在违法实施的行为，包括作出决定前的行为，也包括执行过程中的决定；4、确认性请求，即请求确认某种法律关系是否存在或行政机关的行为是否违法，这类请求适用于行政机关的行为不具有可撤销的内容，或原告只要求确认，不要求撤销的情况；5、变更性请求，即要求变更行政机关的部分违法行为。

无论在英美法系国家还是在大陆法系国家，行政判决都是围绕着原告的诉讼请求设计的。行政判决只能对原告的请求进行回应，而不涉及被告的要求。

（二）行政诉讼的类型

不同类型的行政诉讼，要解决的纠纷性质不同，对当事人的救济也不同，因而决定了行政判决的不同形式。如法国波尔多学派主张根据行政诉讼标的的性质，把行政诉讼划分成客观诉讼和主观诉讼两大类。[10]主观诉讼强调对当事人一方的救济，故判决形式比较灵活，法官有较全面的判决权，包括撤销、变更和责令行政机关赔偿；而客观诉讼是对违法行为的救济，是为了维护公法秩序，因此，对客观诉讼的判决权只限于撤销权，或者撤销，或者驳回诉讼请求。

（三）各国不同的法律传统[11]

在不同国家，法律传统不同，其行政判决种类的设定也各有不同。英美等普通法系国家注重程序，程序相对发达，为相对人权利提供救济的各种令状较多，因而行政判决种类建立在不同的令状制度基础之上。而法、德等大陆法系国家更注重实体，行政判决种类严格地与行政诉讼类型相对应。

（四）行政权与司法权的关系

行政判决是司法权运行的结果，而司法权是一种被动性的权力，实行不告不理原则，因此，一审行政判决不能超出原告的请求范围。如果司法权一旦变得主动，法院作为中立地位的裁判者身份就会丧失。另外，行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督和制约，是对行政活动合法与否的监督，原则上司法权只能监督行政权，不能代替行政权，只能对行政活动合法与否作出裁判，不涉及合理与否的问题，也不能变更合法不合理的行为。因此，不管是大陆法系还是英美法系国家都没有普遍意义的变更判决，变更判决的适用范围是受到限制的。

（五）合理解决纠纷和提供充分救济的需要

不管是英美等普通法系国家的各种令状制度，还是法德等大陆法系国家各种行政诉讼类型，尽管形式各不相同，但目的却都只有一个——怎样合理解决行政纠纷，怎样为相对人提供充分救济的途径。

三、我国现有行政判决种类的缺陷

按照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）的相关规定，我国行政诉讼的一审判决有六种主体判决和一种辅助判决。六种主体判决分别为：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回诉讼请求判决。[12]1、维持判决是法院经审理认为被诉具体行政行为合法，予以维持的判决形式。《行政诉讼法》第54条第1款规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。”2、撤销判决是指法院认为具体行政行为违法，全部或部分予以撤销，并且可以责令被告履行特定职责的判决形式。《行政诉讼法》第54条第2款规定，具体行政行为主要证据不足；适用法律，法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权的，应当判决撤销或者部分撤销。3、履行判决是法院判令被告在一定期限内履行法定职责的判决形式。《行政诉讼法》第54条第1款第（三）项规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”4、变更判决是法院在判决中直接变更被诉具体行政行为确定的权利义务关系的判决形式。《行政诉讼法》第54条第（4）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”5、确认判决是指法院通过对引起争议的具体行政行为或者行政事实行为的合法性审查，直接确认其是否合法的判决形式。《若干解释》第57条规定，法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。《若干解释》第57条第2款规定，有下列情形之一的，法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（2）被诉具体行为违法，但不具备可撤销内容的；（3）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。《国家赔偿法》第3条、《若干规定》第34条规定，对于行政机关及其工作人员在行使行政职权时所作的下列事实行为，法院应当判决确认其违法：（1）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（2）直接对公民实施暴力行为或者唆使他人对公民实施暴力行为的；（3）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。6、驳回诉讼请求判决是法院针对某些不宜以维持具体行政行为的判决方式驳回原告的诉讼请求的行政案件所作出的，对原告的诉讼请求不予支持的判决形式。《若干解释》第56条规定，有下列情形之一的，法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（1）起诉被告不作为理由不能成立；（2）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（3）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（4）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

一种辅助判决即情况判决，人民法院经审查，确认被诉具体行政行为违法，本应予以撤销，但考虑到公共利益需要而不撤销，责令行政机关作其他补救的判决形式。《若干解释》第58条规定，“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”

笔者认为，在行政判决种类方面存在的问题较多，但主要集中在如下几个方面：

1、行政判决形式操作性不强。[13]如变更判决适用于显失公正，但对显失公正的内涵、条件、标准、适用范围均没有规定，这样法官在适用时就只能凭主观判断和内心确信了。又如对责令行政机关重新作出具体行政行为的判决，行政诉讼法没有规定具体的适用范围及重新作出的期限，这样导致在实践中很难操作。

2、行政判决形式不够丰富，适用范围较窄。我国行政诉讼法及《若干解释》、《若干规定》规定了维持判决、撤销判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决及情况判决等7种判决形式，但这些判决种类只是针对已经发生的行为而言的，包括行政机关已经实施的作为和不作为，但对于正在发生的行为或将要发生的行为则缺乏相应的救济措施。如相对人希望阻止行政机关实施一项会造成重大环境污染的工程，希望阻止城市建设部门批准一项影响他人采光权的建筑申请。虽然确认判决对将要发生的侵权行为有一定的阻止作用，但这种阻止作用只具有间接性，不能为相对人提供直接救济。也有学者认为，变更判决的适用范围太窄，不应仅局限于显失公正的行政处罚行为[14]。此外，我国《行政诉讼法》没有规定中间判决和部分判决，这不利于对相对人的及时救济，也不利于公法秩序的稳定。还有学者认为，目前关于驳回诉讼请求判决的适用范围的规定较窄，应该进一步扩大适用于所有法院不支持诉讼请求的情况。

3、维持判决的存在不合理。[15]首先，维持判决超出了司法权的范围。司法权是一种中立性、被动性的权力，司法实行不告不理原则。由司法权的性质所决定，判决要与原告的诉讼请求相衔接。判与诉是相对应的，判决是对诉讼请求的回应。任何超出诉讼请求的问题，法院都不应主动去裁判，否则就超出了司法权的范围。维持判决所针对的诉讼请求是撤销具体行政行为，显然超出了诉讼请求的范围。其次，维持判决妨碍对相对人的救济。从行政法理论上讲，维持判决的实质效果基本上等同于驳回诉讼请求，唯一不同的是，经法院维持判决的具体行政行为，行政机关不能轻易变更。这就意味着，即使行政机关日后想更改，没有法律的特别规定也不能改变，这显然不利于对相对人权利的救济。再次，维持判决影响对行政权的灵活运用，维持判决一旦作出，对于行政机关来说，即使发现被诉的具体行政行为有错误，也不得自行改正。

4、确认判决的定位不准确。[16]确认判决具体分为：合法或有效确认判决、违法或无效确认判决。其中，合法确认判决超越了法院的审判权限。法院面对的是原告的诉讼请求，法院或者同意原告违法确认的请求，或者不同意。法院确认被诉行为合法超出了原告诉讼请求的范围，与法院的中立地位不符。在一定意义上，确认合法判决与维持判决的意义相当。

四、完善我国行政判决种类的建议

完善我国行政判决种类应该从以下两个方面进行：

（一）增加和取消部分判决种类

1、取消维持判决这一判决形式

从司法权的性质分析，维持判决超出了司法权的范围，妨碍了对相对人的救济，影响了行政权的灵活运用。实际上，正是由于维持判决存在的种种问题，无论是英美等普通法系国家还是法德等大陆法系国家，都没有设定这种判决形式。

笔者建议取消维持判决这一判决形式并不是基于“国外没有，所以我们也不能要”这一思路，而是从司法权本身的性质，司法权与行政权之间的关系等方面考虑后得出的结论。司法权是一种被动性的权力，实行不告不理原则，因此，一审判决不能超出原告的请求范围，而维持判决所针对的诉讼请求是撤销具体行政行为，对于撤销的请求，法院或者支持，或者反对，或者虽然支持，但出于公共利益的考虑不直接撤销，而是指出违法并责令行政机关给相对人补救。显然，对被诉具体行政行为予以维持超出了诉讼请求的范围。另外，行政诉讼的实质是司法权对行政权的监督和制约，是对行政活动合法与否的监督，原则上司法机关能监督行政权，不能代替行政权作出维持被诉具体行政行为的决定。

2、增加禁令判决、部分判决（中间判决）和自为判决等判决种类

（1）禁令判决。即禁止行政机关实施一定行为的判决，适用于行政机关违法实施某种行为时。如英国高等法院曾根据当事人的申请发出禁令，禁止地方政府在未听取利害关系人陈述意见以前执行增加出租汽车数目的决定。[17]如果说撤销判决主要是针对法律行为或者行政行为而言的，那么，禁令判决主要是对事实行为作出的。禁令判决可以单独作出，也可以和撤销判决一同作出，即在撤销行政机关决定的同时，禁止行政机关继续实施该行为。前者如责令行政机关停止实施一个强制性的调查措施；后者如责令行政机关对某事项不得再行干预。

增设禁令判决是处理事实侵权行为的需要，因为事实行为不具有可撤销的内容，无法适用撤销判决；增设禁令判决可以阻止侵权行为的继续发生，从而有利于法院对原告提供更全面的救济。禁令判决可以和其他判决形式一起使用，如和撤销判决、确认判决同时适用。

（2）部分判决（中间判决）。部分判决，适用于行政案件复杂，可以分阶段处理的情况。部分判决的设计主要是为当事人提供及时必要的救济。部分判决可适用案情复杂，无法在法定期限内审结，而当事人又提出部分判决请求的情况。

（3）自为判决。即当法院判决行政机关重新作为的行政机关不作为时，法院可自己代替行政机关作为，这是撤销后重作判决的替代方式。设计此种判决是为了给相对人提供足够的法律救济。但受司法权和行政权的关系，以及司法权本身的性质所限，自为判决的使用必须要有严格的条件限制。

（二）规范和完善现有的判决形式

1、明确变更判决中显失公正的内涵，扩大变更判决的适用范围

可以通过司法解释的形式规定显失公正的概念和标准。理论和实务界比较一致的看法是：显失公正是指行政机关的行政行为与相对人的违法行为明显不相称，具体表现为：畸轻畸重；相同情况不同处罚；不同情况相同处罚；不同情况责罚倒置等。

对于行政裁决行为不当的，应当由人民法院予以变更。由于我国没有行政附带民事诉讼制度，对于行政裁决行为，如果法院认为不妥的，应当有权予以变更。因为行政裁决实质上是因原告不服行政机关对其与另一方平等主体之间的民事权利义务关系的纠纷所触发的。解决行政裁决的合法性往往不是当事人的最终目的，他们的最终目的在于解决平等主体之间原来的争议。由于行政裁决的自身特点和诉讼效益原则，应当允许法院对这类案件拥有变更权。

此外，对计算错误的行政决定，法院也可以直接予以变更。如行政处罚对行为人违法所得的计算错误而导致失当的，人民法院可直接判决变更，无须再作撤销裁决。

2、进一步规范撤销判决

撤销判决适用于行政机关已经实施的行为违法，原告请求撤销的情形。撤销判决又分为两种情形：一种是单纯的撤销判决。行政机关在撤销判决作出后，不得就同样的事情重新作出决定，如违法的行政处罚；另一种是撤销并责令重做。如行政机关拒绝相对人申请的行为被撤销，法院同时责令行政机关重新对相对人的申请作出处理。

对于撤销判决，有两个方面需要规范：第一，撤销判决的适用条件。虽然《行政诉讼法》规定滥用职权构成撤销判决的理由，但滥用职权的标准并不清楚。有学者主张从主观上判断，认为滥用职权的成立要符合以下构成要件：一是行政机关实施了属于其权限范围内的职权；二是行政机关实施了表面上合法的行为；三是行政机关行使权力的目的违法了法律、法规赋予其该项权力的目的。[18]也有学者认为滥用职权的判断应采用客观标准。笔者赞成后一种观点。对于滥用职权的判断可以不问主观动机如何，只要在客观上看来武断专横、同等情况不同等对待，应该考虑的因素没有考虑，就可以判定滥用职权。此外，在滥用职权的认定上，还可以借鉴德国的“比例原则”。德国的“比例原则”有三项基本内涵：其一，行政机关实施行为时要达到的目的和要采用的手段之间应成比例；其二，行政机关采取的手段应从轻到重；其三，行政机关实施行为时对相对人的损害要降低到最低程度。[19]具体行政行为违反了比例原则，就构成滥用职权。

第二，程序违法的撤销。按照现行规定，具体行政行为凡是程序违法的不论轻重，人民法院一律应予撤销，撤销后行政机关还可作出完全相同的具体行政行为。这意味着实体合法但程序违法的案件，相对人提起诉讼没有实质意义。对程序违法的处理，各国并不相同，在大陆法系国家，根据程序违法的程度，程序严重违法的法院撤销，程序违法轻微不影响实体公正的，法院只指出程序错误，但不撤销。在英美法系国家，对程序违法的都可以撤销，但撤销后对相对人不利的行为不得重做。我国目前对程序违法撤销的规定不利于对相对人的保护，也不利于对程序违法的制约，还易导致司法资源和行政资源的浪费，建议法律对撤销后重作的范围和规则作出原则性的规定，哪些事项在撤销后应当重作，哪些事项禁止重作，法院可根据这些原则责令行政机关在一定的时间，按照一定的目标和方式重新作为。

                                                               （责任编辑：徐银华）