国家质检总局遭遇反垄断法第一案

    8月1日，反垄断法实施的第一天，国家质量检验检疫监督总局(以下简称国家质检总局)就遭遇了反垄断法的第一起诉讼。

    北京4家防伪企业，将国家质检总局诉至北京市第一中级人民法院，针对国家质检总局大力推行的“中国产品质量电子监管网”(以下简 称电子监管网)，他们请求确认国家质检总局推广电子监管网经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为违法。

    北京市一中院向原告方出具了立案材料收取清单。4名原告分别为，北京兆信信息技术有限公司、东方惠科防伪技术有限责任公司、中社网盟信息技术有限公司、恒信数码科技有限公司。

    4家企业认为，国家质检总局推广电子监管网经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行政行为涉嫌违法，并且已经损害到了全国防伪行业的利益。

    诉状称，从2005年4月开始，国家质检总局不断推广电子监管网。截至目前，国家质检总局单独或联合其他国家机关挂名，发布了近百个文件，同时还多次召开现场会、片会，督促各地企业对产品赋码加入电子监管网，同时要求生产企业对所生产的产品赋码加入电子监管网，供消费者向该网站查询。

    2007年12月，国家质检总局又发布了《关于贯彻〈国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定〉实施产品质量电子监管的通知》，要求从2008年7月1日起，食品、家用电器、人造板、电线电缆、农资、燃气用具、劳动防护用品、电热毯、化妆品9大类69种产品要加贴电子监管码才能生产和销售。

    据了解，电子监管网是由一家名为“中信国检信息技术有限公司”(以下简称中信国检)的企业经营，入网企业需缴纳数据维护费，消费者查询需支付查询信息费和电话费。原告4家防伪企业认为，该公司同国家质检总局存有利益关系，涉嫌垄断行为。

    “国家质检总局推广中信国检经营的电子监管网经营业务，使中信国检在经营同类业务的企业中形成独家垄断的地位，严重损害了原告及防伪行业其他企业参与市场公平竞争的权利。”4家防伪企业的代理律师周泽认为，国家质检总局的行为违反了反不正当竞争法和刚刚实施的反垄断法的规定。

    同时，这4家企业认为，国家质检总局还违反了《产品质量法》和《招投标法》中的相关规定。恒信数码科技有限公司经理郭胜地指出：“政府可以监管企业，可以出资建网，我们支持；但政府应通过法定程序，进行招标，选择企业代理。”

    　“中信国检获得良好收益的同时，其他的防伪企业日子过得却不怎么样。恒信数码科技有限公司工作人员由原来的70多名锐减至现在的七八名；曾经在防伪行业中一直处于前列的北京兆信信息技术有限公司的业务量也急剧缩减；一些小型的防伪企业已经倒闭。”

    一张贴在产品背后的电子监管码引起了争议。

    7月25日，全国人大法律委员会组织了一次食品安全法草案的立法论证会。会上聚集了政府官员、法学专家和知名食品企业。

    会上，可口可乐、玛氏德芙、燕京啤酒等国内外知名食品企业，几乎一边倒地抵制电子监管码。

    作为一种全新的产品质量监管模式，电子监管码、电子监管网是国家质量监督检验检疫总局(以下简称国家质检总局)自2005年起推行的业务。自推行以来，来自社会各界的质疑声音就不曾停止。

    8月1日反垄断法实施的第一天，北京4家防伪企业将国家质检总局诉到法院，成就了反垄断法第一案。

    是什么引起了这一连串的争端乃至诉讼？

  　电子监管网

    国家质检总局有关负责人介绍，中国产品质量电子监管网是产品质量监管部门运用信息化手段，为加强产品质量安全监管工作，面向全社会建立的公共服务网。

    列入电子监管网的产品都是行政许可管理的产品。实施电子监管是对这一类产品标志标识的进一步规范。按照入网要求，生产企业在产品外包装上使用统一标识的电子监管码。电子监管码一般是一品一码，具有惟一性，相当于产品的“电子身份证”。生产企业和流通企业可以通过互联网掌握产品流通信息；消费者可以通过电话、短信、网络、终端机查询等途径查询产品信息；执法部门对产品可以随时监控，发现有问题的产品迅速溯源和召回，对假冒伪劣行为予以快速查处。

    “真的假不了，假的真不了，现在请和我一起相信……因为有了电子监管码。”点击国家质检总局的官方网站，可以看到刘德华作为电子监管网形象代言人的一段视频。

    政府机关邀请明星来做形象代言，并不多见。国家质检总局对电子监管网推行的重视程度，由此可见一斑。

    按照官方说法，从3年的推进情况看，该网在5个方面发挥了作用：一是有利于消费者快速了解产品信息，轻松识真辨假，对假冒伪劣产品方便投诉举报，维护合法权益。二是有利于经销企业建立健全正规的进货渠道，规范和提高索证索票效率，对有问题的产品进行溯源和召回，促进经销企业进真货、卖真货，扩大销售量。三是有利于生产企业和执法部门快速准确发现假冒产品、快速举报、快速打击，维护企业合法权益，保护知识产权。四是有利于政府质量监管部门提高监管效率，同时发挥扶优扶强的作用，促进产业结构调整。五是有利于推进社会诚信体系的建立。

    为什么这么好的措施，却受到了有关方面的质疑？

    原来，有企业认为：若以现在的技术来实现每个最小包装都附上电子监管码，势必会造成生产效率下降，生产成本增加。

    而从事防伪技术的企业则担心：电子监管网被指定由一家企业运营，未经招投标，不公平。

   运营模式

    据知情人士透露，2005年，国家质检总局内部曾传出一份尚未发出的文件———国质检办函(2005)183号《关于中国产品质量电子监管网推广应用有关事项的通知》。

    这份日期标示为“2005年4月4日”的红头文件，将电子监管网描述为“国家质检总局与中信集团、中国电信联合建立的对生产产品实行电子监管的全国性电子网络系统”，要求“各地方质量技术监督部门要充分认识运用电子监管网对履行产品质量监管和从源头打假职责的辅助作用”，“各地方质量技术监督部门要支持电子监管网的建设”。

    在当时，这份流出的文件立即引起了防伪行业的震动，众多防伪企业觉得自身将面临不公平的对待。20多家企业联名向中国防伪行业协会反映并上报给国家质检总局。

    国家质检总局曾召集国内领先的5家防伪企业召开座谈会。

    上述人士透露说，在会后，国家质检总局正式对外公布的183号文，有所修改。文中没有了电子监管网的介绍，将此前的表述改为“各地方质量技术监督部门要充分认识运用电子监管网及其他类似网络对履行产品质量监管和从源头打假职责的辅助作用”，“各地方质量技术监督部门要支持电子监管网及其他监管方式、减轻企业负担类似网络的建设”。

    虽然此表述将监管网络不再限定为电子监管网一家，但众防伪企业还是表示出一定的担心。

    2007年12月份，国家质检总局又联合商务部、国家工商总局发文，要求家用电器、人造板、食品、化妆品等九类69种重点产品生产企业必须加入电子监管网，在产品包装上使用统一标识的电子监管码后，方可出厂销售。

    2008年2月21日，国家质检总局根据实施情况发布《关于2008年产品质量电子监管网推进工作部署的通知》，对赋码方式和上市时间进行了调整。

    正当政府大力推行电子监管网业务时，有企业发现电子监管网实际上是由一家合资企业中信国检信息技术有限公司(以下简称中信国检)经营。

    关于中信国检的猜疑越来越多。

   质疑声中的公司

    中信国检是家什么样的公司？

    据香港联合交易所披露的公开信息显示，中信国检的注册资本为6000万元，于2005年1月20日组建。最初股东包括：中信21世纪电讯公司、中国国家质检总局信息中心、中国华信邮电。

    合资公司由中信21世纪电讯拥有50%权益，另30%权益由中国国家质检总局信息中心拥有，其余20%权益则由中国华信邮电拥有。

    合资公司的董事会由九名董事组成，其中五名由中信21世纪电讯委任，两名由中国国家质检总局信息中心委任，其余两名则由中国华信邮电委任。董事会主席及副主席分别由中信21世纪电讯及中国国家质检总局信息中心委任。

    公开信息中还披露，应由国家质检总局信息中心现金出资的1800万元，由另外一家公司垫付，并且不收取利息。承担垫资义务的这家公司叫中信21世纪有限公司，是中信21世纪电讯公司的母公司，注册于百慕达群岛，在香港上市。

    中信国检合资协议中记载，“由于中国国家质检总局信息中心持有数据库之拥有权，且鉴于其行业政策之顾问角色，故董事相信营运合资公司乃绝对需要中国国家质检总局信息中心之参与”、“中国国家质检总局信息中心有责任(其中包括)就行业政策及业务方向为合资公司提供决策咨询，以及支持合资公司之发展”，并且要求“订立合资协议之三方将不会在中国从事任何或会对合资公司构成竞争之业务”。

    “国家质检总局信息中心参股其中，合适吗？”一家防伪企业的高层对本报记者说。

   参股撤股

    据防伪企业介绍，电子监管网的营利模式是：在质量监管平台中，每件产品均会获发一个独有编码，而该产品之物流信息将实时送回中央数据库；消费者如对产品有怀疑，可通过移动电话、固网电话或互联网等不同渠道验证真伪。

    按照现时计划，电子监管网会向制造商收取数据管理、编配独有编码的入网费用及可能收取会员费用。

    国家质检总局相关负责人曾经对媒体透露，截至2008年6月30日12时，电子监管网的入网企业已达58465家。按照电子监管网入网收费标准每家企业600元/年，1年，电子监管网就有3500多万元的收入。

    按照国家质检总局的要求，9类69种重点产品生产企业必须加入电子监管网，粗略估算，这69种产品共涉及企业约8.7万家。若全部入网，电子监管网每年将有5000多万元的收入。

    在香港上市的中信21世纪有限公司，2008年的年报中如此表述：我们已经清楚地看到，电子监管网/PIATS在全中国的推广，正在为中国带来巨大的经济和社会效益。而我们的公司也会获得良好的收益。

    中信国检获得良好收益的同时，其他的防伪企业日子过得却不怎么样。恒信数码科技有限公司工作人员由原来的70多名锐减至现在的七八名；曾经在防伪行业中一直处于前列的北京兆信信息技术有限公司的业务量也急剧缩减；一些小型的防伪企业已经倒闭。

    这些防伪企业不断地追问：政府部门在中信国检参股，合适吗？

    国家质检总局很快作出了回应，于今年4月17日召开了新闻发布会，宣布所属事业单位国家质检总局信息中心将退出在中国产品质量电子监管网的股权。

    国家质检总局相关负责人在会上解释说，当初之所以持股，是因为在电子监管网研发阶段，信息中心参与了研发和技术平台设计等工作。而现在之所以又退出，是因为随着研发阶段的结束，监管网进入实际运行和推广阶段，信息中心不再参与相关工作。考虑到电子监管网已经进入正常运作，质检总局不再参与日常事务，已经将股份转让给中信集团。国家质检总局表示：“电子监管网和电子监管码不是防伪产品，而是中国政府为加强对产品质量全过程监管而建立的产品质量追溯平台，是质检总局等部门按照国务院要求，建立产品质量食品安全长效监管机制的重要举措。”

    招投标

    “政府用30%的股份来和企业合作，并且大力推行该企业的业务，恐怕不合适，容易导致政府公信力下降等诸多问题。国家质检总局这次的退股行为，还是比较明智的。”中国政法大学副校长马怀德教授说。

    马怀德教授指出，在建设电子监管网的过程中，政府有两种选择，要么是100%出资持股，履行政府的监管义务；要么根据招标投标法的规定，通过招投标委托一家企业来接手。

    同时根据国家质检总局2003年的文件规定：国务院有关部门或行业牵头单位使用防伪技术或防伪技术产品对某类产品实施统一防伪管理时，应当进行招标。

    在中信国检接手之前，国家质检总局是否面对社会进行了招投标工作？

    记者采访了北京四家知名的防伪企业，分别是北京兆信信息技术有限公司、东方惠科防伪技术有限责任公司、中社网盟信息技术有限公司、恒信数码科技有限公司，四家防伪企业均表示未得到任何公开招标的信息。

    “我们公司在国内防伪行业中处于龙头地位，我们的技术都没问题，相信招投标的话也有很高的赢面。但遗憾的是，我们却没有听到过任何信息。”北京兆信信息技术有限公司副总经理龙刚说。

    “显然，国家质检总局并没有就电子监管网的经营向社会公开招投标。”四家防伪企业的代理律师周泽认为，“同时，中信国检是以国家质检总局所属事业单位参股的形式专为电子监管网而成立的合资公司，由此可见，政府并没有选择招投标来委托企业，而是选择了参股的形式来管理”。

    北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授认为，电子监管的技术还是有一定的必要性。引入新的技术会增加成本，也会增加收益。当收益大于成本，并且政府在发文强制推行的前提下，就会产生两个法律问题：

    一、一种新技术的引入，国家机关在提供准入的门槛上，如果没有采用一种公平、公正、透明的方式，就不符合行政程序的公平、公正原则；

    二、监管部门不能和被监管的部门存有利益关系。

   收费性质

    记者采访中国食品工业协会得知，在一份发给国家质检总局关于食品企业对实施电子监管码有关意见的函中，食品企业普遍质疑中信国检向每家入网企业收取的入网年费性质不明。是属于行政事业性收费还是服务性收费？是否经过法定程序审批？

    一家不愿具名的食品企业负责人说，如果是行政事业性收费，在国家有关文件列举的全国性行政事业性收费中，并未提及该项行政事业性收费。而在政府的文件和电子监管网中，也均未对其收费是否经过审批有过说明。

    马怀德教授参加了7月25日全国人大法律委员会组织的关于食品安全法草案的立法论证会。马怀德教授认为，如果在国家相关规定中没有该项行政事业性收费项目，且又未经过法定程序审批，那么其就不应该属于行政事业性收费。

    若是服务性收费，政府通过发文要求企业到指定企业缴费，涉嫌违反我国反不正当竞争法和刚刚实施的反垄断法的相关规定。